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基本解决执行难背景下执行风险防控路径研究

发布时间:2019-09-13 00:36:41

  长期以来,社会大众对于 强制执行 普遍存在这样一种观念,即只要当事人向法院提出申请,标的物一定能执行到位、钱一定能拿到手。实际上,这是一种误解和偏见,其混淆了 执行难 和 执行不能 的概念。2016年,最高人民法院提出 用两到三年基本解决执行难 ,主要是为解决前者,但大量 执行不能 案件滞留法院,让法院进退两难,严重影响了人民群众合法权益的兑现,也给法院执行工作带来了负面影响。笔者通过对基层法院2016年至2018年 执行不能 案件现状、特点和成因研究分析,让社会和广大债权人明晰因 执行不能 要承担的相关风险,探寻解决基层法院 执行不能 问题的路径。

  执行不能 现象的审视和反思

  首先,应当强调指出,生效法律文书必须得到执行是法院执行工作的职责所在。然而,在具体执行实践中, 必须得到执行 并不等同于 能够完全执行 。从被执行人的履行能力看,可分为 完全执行 和 执行不能 两种情况。2018年10月24日,最高人民法院院长 向全国人大常委会作关于人民法院解决 执行难 工作情况的报告时,言简意赅阐释了 无财产可供执行 的案件属 执行不能 ,非执行不力。所谓 无财产可供执行 是指在案件的执行过程中,由于被执行人客观上确实无财产可供执行,经法院穷尽手段仍不能执行的一种状态,它是法律与社会实际相适应的产物,在法律条文中尚无具体权威解释。这类案件主要有两类:一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产,甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态,这些 僵尸企业 在执行中形成大量 僵尸案件 。另一类是自然人债务。如一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件,被执行人自始就财力有限,甚至 家徒四壁 ,确无清偿能力。上述两类案件主要具备以下特征。

  客观上的不可执行性。没有其他任何主观障碍,因没有或者找不到财产而不可执行,这是无财产可供执行案件与其他类型执行案件最根本的区别。与因外力干扰和执行员主观态度、业务能力不佳造成的无法执行不同,无财产可供执行案件更多的是呈现出一种客观的、内因上的不可执行性,不以申请人与执行法官主观意志为转移,这是由经济发展水平、市场交易风险、被执行人具体情况,以及当前法律制度等客观存在决定的。

  手段上的穷尽性。在一定期间内,穷尽了一切合法执行手段,采取了一切可以采取的执行措施,仍然查找不到被执行人的财产,无法执行完毕的案件。当然,这里所说的穷尽和一切都是相对的,是法律程序规定的措施和手段,是现实中我们力所能及的情况下所能做到的范围和数量,而不是范围上的无限大和数量上的无限次。而且,这种程序上的穷尽,是被当事人所知悉和认可的,其作为在卷宗中必须详细体现。

  期限上的具体性。法律是讲求时限的,迟来的公正就是不公正,无期限的救济就是不救济。执行也是一样,我们的执行工作不能无限期的延续,这既是法律上的不严肃,也是对当事人的不负,所以,我们所说的无财产可供执行是指在一定时间段内没有财产,而不是像某些当事人所理解的是在被执行人法律人格存续期间的始终。

  基本解决执行难 工作开展以来,最高人民法院在理论和实践方面,对解决 执行不能 嫩这一难题进行了积极探索。

  一是终结本次执行程序。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十九条规定,对无财产可供执行的案件,可裁定终结本次执行程序。为切实解决司法实践中 执行不能 案件带来的一系列问题,2016年12月最高人民法院在充分调研论证的基础上,出台《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(以下简称《终本规定》),为有效化解 执行不能 案件提供了新的思路和方向。根据《终本规定》,人民法院可裁定终结本次执行程序,但同时要符合五个条件:一是已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产;二是已向被执行人发出限制消费令,并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单;三是已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置;四是自执行案件立案之日起已超过三个月;五是被执行人下落不明的,已依法予以查找,被执行人或者其他人妨害执行的,已依法采取罚款、拘留等强制措施,构成犯罪的,已依法启动刑事追究程序。

  具体基层司法实践中,人民法院对经申请执行人申请并签字确认或者执行合议庭严格审查核实并经院长批准后,通常以终结本次执行程序的方式结案,并纳入 终本案件库 管理,公开接受社会监督,一旦发现有财产必须及时恢复执行,尽最大努力兑现胜诉当事人的合法权益。在具体操作中,为防止终本程序被滥用、将有财产可供执行的案件纳入终本案件的范围,最高人民法院以 终本案件合格率 为衡量指标,建立完善严把进口、规范管理、畅通出口、有序退出的终本案件管理机制,明确只有穷尽一切执行措施、达到规定标准,才能认定为无财产可供执行案件。以笔者所在的内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院为例,2016年至2018年,该院共受理各类执行案件516 件,依法结案4750件,其中通过终结本次执行程序结案1192件,占全部结案数25.1%,其中2016年6 5件、2017年 7 件、2018年184件。

  二是执行司法救助。 执行不能 的案件中,往往因被执行人 客观不能履行 ,在被执行人下落不明或者穷尽所有执行措施后,发现被执行人确实没有执行能力,而申请执行人经济条件极其困难不足以维持日常生活,还有一些是农民、无业人员和进城务工人员,非常贫穷,导致一部分案件根本无法执行。对此,最高人民法院于2018年8月出台《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》及相关司法文件,明确了人民法院在审判、执行工作中,对权利受到侵害无法获得有效赔偿的当事人,可以采取一次性辅助救济措施,以解决其生活面临的急迫困难。2016年至2018年,该院通过司法救助方式执结案件6件,占全部结案数0.1%,其中2016年两件、2017年4件、2018年0件。

  执行不能 事实上是民事行为本身蕴含的交易风险,在实践中解决 执行不能 面临诸多困境。一个案件能否执结取决于多种因素,有执行力度大小、有被执行人可供执行财产多寡和配合程度等,所以即便穷尽措施,有一些案件最终也会无法执行,这类案件办理往往会遇到以下困境。

  案件类型较为集中。主要集中在民间借贷、金融借款、买卖合同、建设工程合同及刑事财产刑等4类。整体而言,在 执行不能 的多发案件类型中,以民间借贷和金融借款案件数量占比最高,且往往涉案标的额较大,像这类需要用 真金白银 履行的案件,执行难度较大,兑现率较低。其次是侵权纠纷、刑事罚金刑案件、买卖合同纠纷,实际执行到位率较低。据统计,2016年至2018年,该院借款类终本案件数达704件,占全部终本案件数的59.6%;其他类合同终本案件数为17 件,占比14.5%;侵权类终本案件数为99件,占比8. %;刑事罚金刑终本案件数为91件,占比7.6%;无因管理、不当得利等债权纠纷终本案件数为62件,占比7.6%;婚姻家庭涉财产类终本案件数为 9件,占比 . %;其他类终本案件数为25件,占比2.7%。

  表 鄂前旗法院年终本案件具体分布情况

  比较项终本案件数终本案件数占比

  借贷借款类案件704件 59.6%

  侵权类案件 99件 8. %

  刑事罚金类案件 91件 7.6%

  买卖合同类案件 87件 7.2%

  债权纠纷类案件 62件 5.2%

  建设工程合同纠纷类案件45件 .8%

  劳务合同纠纷类案件41件 .4%

  婚姻家庭涉财产类案件 9件 . %

  其他类案件 25件 2.7%

  财产调查处置困难。实践中,主要表现为无财产、无可供处置标的或多财产、多法院交叉轮候查控或财产已设定抵押,且短期难以处置,主要集中在民间借贷、金融借贷和涉困企业系列案件中,个别案件因政策性限制等特殊原因,不具备处分条件。据笔者调查了解,无财产或无可供执行财产类案件约占 执行不能 案件的65%左右,有财产但处置困难或不具备处置条件类案件约占 执行不能 案件的 0%左右,其他原因约占5%。

  被执行人履行能力较差。被执行人积极回应并配合法院解决纠纷的比例较低,绝大部分处于消极应付状态。究其原因,主要在于被执行人履行能力较差,无法通过向亲朋好友筹款的方式一次性解决纠纷,也无法通过先履行部分的方式,达成分期还款的执行和解,索性就 债多不愁还 。

  人民群众存在认识误区。申请人对执行风险认识不足,无法正确区分 执行不能 和 执行难 ,片面地认为只要向法院申请执行,就意味着 万事大吉 。一旦发现法院 执行无果 ,就认为法院 打白条 或 放空炮 ,将执行不到财产归责于法院工作不力,甚至怀疑法院包庇纵容被执行人,由此给法院执行工作制造压力,带来很大困扰。

  案件 执行不能 的原因解读

  执行不能 既是一种社会现象,也是一种司法现象,同时也是一种市场现象。这种现象的产生存在着广泛的社会原因和历史背景,是多种因素综合作用的结果。

  强制执行立法还不够完善。目前,我国执行法制尚不健全, 基本解决执行难 以来,虽然最高人民法院出台了多个司法文件和司法解释,解决了一定问题,但目前最大的缺陷是至今未制定独立的强制执行法,法律上对于逃避债务的行为缺乏相应的制约机制,这也是造成 执行不能 的主要原因之一。在实践中,法院办理执行案件虽有章可循,但有关民事强制执行的法律规定较为散乱,已不能满足执行工作的现实需要。正是由于法律规范过于原则、简陋和缺乏可操作性,影响了当事人合法债权的即时实现,在一定程度上造成了 执行不能 。

  社会诚信体系未完全建立。目前,我国尚未形成应当自觉履行生效判决、不履行生效判决可耻的社会氛围。最高人民法院 总队总查控平台 建成至今,确实在财产调查、控制方面扮演了更加重要的角色。但我国在财产调查制度方面尚未形成统一制度,财产登记和财产信息披露体系不健全,加上被执行人财产申报制度形同虚设,法院还无法汇集运用法人、自然人的信用资料,给法院查询、冻结、扣划被执行人的财产设置了障碍,导致部分案件 执行不能 。另一方面,我国现行破产法律制度执行不到位,一些符合破产条件的当事人怠于申请破产,一些原本可通过破产程序处理的案件却无限期滞留执行程序中,出现 执行不能 。

  法院内部工作衔接不畅。实践中,由于法院实现立、审、执程序分立,审判法官在案多人少的压力下,在审判阶段考虑的重点是结案,很少顾及执行环节而对当事人进行执行风险告知,并依法大量运用财产保全措施。由于大多数审判法官缺少执行工作经历和经验,对执行工作了解不够,对裁判文书能否执行、执行成本高低缺乏准确认定,一定程度上造成一些裁判文书特别是调解书缺乏可执行性,客观上将审判程阶段的问题遗留到了执行环节,致使执行工作成本增加,甚至出现案件 执行不能 。

  申请人执行风险意识不强。执行中,申请人往往依赖法院,盲目地认为只要申请执行就能实现权益,殊不知,执行风险也是市场风险的一部分,当事人在申请执行时,缺乏执行风险意识和时机意识,在诉前及诉讼中对财产保全重视程度不够,以致被执行人转移、隐匿财产等情况的发生。执行中,申请人不及时提供被执行人可供执行财产线索或被执行人的下落,也会给执行工作带来一些障碍,这些都在不同程度上影响了生效法律文书所确定内容的履行和实现,致使部分案件 执行不能 。同时,由于被执行人规避执行违法成本低廉甚至零成本,法院对抗拒和规避被执行人惩戒力度不够,难以有效遏制规避执行行为,导致部分案件 执行不能 。

  被执行人确无财产可供执行。执行工作对于被执行人的履行能力有较高要求和依赖性,致使人民法院对确无财产或者虽有一定财产,但当被执行人生活、经营正陷入困境,履行义务有一定难度的执行案件无能为力。虽然法律规定了人民法院可以采取查封、冻结、拍卖被执行人财产、罚款、拘留等强制措施,但面对被执行人自始就没有可供执行的财产,或拥有财产但不具备执行条件的情况,即使穷尽执行措施和方法,仍旧无法实现生效法律文书确认的权益,致使 执行不能 问题凸显。

  执行不能 风险防控路径探寻

  执行不能 是客观的法律现象,它只是法律逻辑上的 执行不能 ,绝非 法律白条 !自最高人民法院提出 用两到三年基本解决执行难 以来,全国关于解决 执行不能 的问题,专家和学者提出了许多了宏观决策,如制定强制执行法、改革执行体制等等,这些决策虽然对解决 执行不能 问题提供了诸多理论依据和实践方向,但因其前瞻性,短期内还不能实施。对此,笔者结合基层法院办理 执行不能 案件实践,提出几点意见,仅供参考。

  完善强制执行法律制度,为解决 执行不能 提供法律支撑。解决 执行不能 最重要、最根本的手段,是应当完善民事强制执行立法,切实制定一部独立的强制执行法,囊括更具体、更确实、更充分的内容,使之与一系列经济、行政、民事法规协调配套,以适应日益复杂的执行工作需要已迫在眉睫。重点对转移、转让财产降低履行债务能力行为的民事法律规制,在民事诉讼法修改时引入执行篇。目前,最高人民法院民事强制执行法(草案)已经完成,希望该草案早日上升为法律层面的规范性依据,为解决 执行不能 提供有力法律保障。

  加快推进社会信用体系建设,挤压失信被执行人的生存空间。对于打击失信行为,防范和化解金融风险,形成良好消费环境,扩大国内需求特别是消费需求,对法院执行工作具有重要的现实意义。在社会信用体系建设中,完善的法律法规一方面可以保障及时有效地收集、整理和公开信用信息,使交易双方能获得准确的交易资料,提高交易成功率;另一方面,通过建立和完善失信惩罚机制,相关部门可以对交易中的失信行为进行惩罚,使不守信用者被淘汰出市场。这方面,笔者建议可学习或参考美国、德国、日本、香港等国家和地区推行的个人破产制度,对被执行人为个人的,在确保公平的前提下豁免被执行人确无能力偿还的债务。

  完善立、审、执协调工作机制,提高生效法律文书可执行性。破解 执行不能 ,必须加强法院内部建立立案、审判、执行工作协同配合机制,细化立、审、执分工,确保各环节有效衔接,努力为案件执行创造条件和基础。其中,在立案阶段,适当提示当事人客观 执行不能 的风险,提高当事人做好诉讼保全工作的积极性并及时采取财产保全措施。在审判阶段,要预先考虑执行的问题,克服 审执不分 和 审执无关 的倾向和做法。建议重构债权分配制度,提高财产保全率,在多个债权人参与分配案件中,采取财产保全的债权人在分配债权时应多分,同时在制度上激励法官积极采取相关措施,切实提高裁判文书的可执行性,从源头上确保案结事了人和。在执行阶段,要主动告知当事人 执行不能 的风险,减少权利人对案件 执行不能 结果的抵触情绪,对发现审判过程中出现的问题,及时与审判法官联系,及时弥补不足;发现据以执行的法律文书确有错误的,应依法纠正,绝不能与审判庭相互扯皮或一推了之。

  探索推行执行救助保障制度,提高 执行不能 司法救济力。被执行人根本无履行能力或暂无履行能力是造成 执行不能 的直接原因,建议有关部门尽快制定《执行救助条例》,从立法层面解决执行救助的法律地位,使救助工作有法可依、有章可循,通过进一步整合现有的国家赔偿、信访救助、民政救济等多种资源,对符合救济条件、需要获得救济的申请,经审查,按程序和标准给予申请人能保障最低生活水平的经济救助。同时积极与商业保险公司对接协商,在刑事财产刑、人身损害伤害等 执行不能 案件中探索向保险公司购买执行救助保险,最大力度保障生活困难申请执行人的合法权益。

  强化执行风险和法治宣传,推行 执行不能 风险提示制度。鉴于 执行不能 是一种客观存在,建议人民法院积极推行 客观执行不能 风险提示制度,着力强化人民群众对 客观执行不能 的风险防范意识,提高风险承受能力。同时,要加大执行法治宣传告知力度,通过召开发布会、发布公告和典型案例、制作漫画、微视频、微电影宣传片等形式,把 执行不能 的问题讲深讲透,通过通俗易懂、喜闻乐见的宣传形式向社会提示 执行不能 的风险,让群众正确看待 执行难 ,理性认识 执行不能 。引导人民群众在经济社会生活中增强民商事交易风险意识,慎重选择交易或合作对象,全面清楚地了解对方的财产、经营、资信和履约能力,如果发生纠纷并进入诉讼程序后,应尽快采取申请财产保全等措施,避免为以后的 执行不能 埋下隐患。

  基本解决执行难 既是法院捍卫司法权威、推进全社会诚信体系建设的重要途径,更是司法改革工作的重要组成部分。2018年是全国法院 用两到三年基本解决执行难 的决战决胜之年,本文通过对笔者所在的鄂前旗法院 执行不能 案件的实证分析,从理论、制度、技术层面提出富有成效的措施,引导人民群众理性认识 执行不能 ,注意执行风险防范,切实为解决 执行难 创造有利的环境。(其格勒乐苏小龙)

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